LE CONTENTIEUX FONCIER AU RWANDA:ANALYSE DES DECISIONS JUDICIAIRES CONTROVERSEES

Par The Rwandan Analyst

 INTRODUCTION

La révolution du Rwanda  de 1959 poussa des milliers de Rwandais à se réfugier dans les pays limitrophes du pays et même partout ailleurs dans le  monde tout en laissant toutes leurs propriétés. Ces réfugiés continuèrent à vivre à l’étranger sans quelqu’un qui soit  resté pour  faire valoir leur droit, ils ne vont  fouler leur pied au Rwanda que dès 1994, après 32 ans d’exil. Le gouvernement en place est prêt à faire valoir à tous les citoyens leur droit pour que tout un chacun se trouve à l’aise dans son pays natal. Parmi les biens que ces derniers pouvaient bien revendiquer figure la terre. Cette course à la revendication de leur droit «  aux terres »  soulève des controverses juridiques frisant souvent du politique. En effet, nonobstant les droits reconnus aux gens, seul l’Etat dispose d’un droit éminent de gestion de l’ensemble des terres situées sur le territoire national, qu’il exerce dans l’intérêt général de tous en vue d’assurer le développement rationnel économique et social de la manière définie par la loi. A ce titre, L’Etat est  seul habilité à accorder les droits d’occupation et d’usage de la terre. Il a aussi le droit d’ordonner l’expropriation pour cause d’utilité publique, habitat et aménagement du territoire national de la manière définie par la loi et moyennant une indemnisation juste et préalable.
 

D’autre part, cette même loi donne à l’Etat  dans le cadre d’intérêt  public le pouvoir de remembrement « Dans le cadre de l’intérêt public et pour assurer une exploitation économiquement rentable des terres rurales, le Ministre ayant l’Agriculture dans ses attributions en collaboration avec les autorités et la population concernée, peut ordonner des opérations de remembrement des propriétés foncières pour leur exploitation. Chaque propriétaire continue d’avoir droit à la partie qui constitue sa propriété foncière.

Les procédures de remembrement de ces propriétés foncières respectent l’arrêté du Ministre ayant l’Agriculture dans ses attributions qui fixe les modalités rationnelles en matière de remembrement et d’exploitation. Dans ce cadre, il est interdit de morceler les terres destinées à l’agriculture et à l’élevage d’une superficie inférieure ou égale à un hectare. De même, les terres d’une superficie inférieure ou égale à cinq hectares ne peuvent être morcelées par le propriétaire que sur autorisation de la Commission foncière de l’endroit.

Dans ce contexte  démontré ci-haut, il y a lieu  de dire que l’Etat en place a agi dans la légalité en distribuant ces terres à la population restant ; surtout que les anciens occupants  ne sont même retourné qu’après 30 ans alors qu’il y avait déjà prescription En effet,« en matière foncière, la durée de la prescription acquisitive ainsi que celle de la prescription extinctive est fixée à trente (30) ans. 

Les circonstances dans lesquelles les populations restées ont occupé ces terres sont diversifiées. Il est des gens à qui l’Etat a accordé la terre et qui disposent des pièces ad hoc, il y a d’autres qui ont directement enlevé les bornes qui séparaient leur terres de celles des voisins sans autre forme de procès, il  y a ceux qui ont acheté ces propriétés à d’autres qui les avaient reçues de l’Etat, il y a ceux à qui  les fugitifs avaient pris soin  de les confier pour les leur remettre à leur retour, il y a ceux qui les avaient achetées in extremis avec les fugitifs avec une infime somme, d’autres terres sont occupées par l’Etat qui y a construit des bâtiments administratifs, y a trace des routes, ya  installé des industries, etc. 

Qui pis est, face au contentieux foncier ainsi caractérisé, les juges tranchent différemment, tantôt accordant les terres aux anciens réfugiés tantôt les leur refusant interprétant comme bon leur semble le concept de la prescription trentenaire. De cette pluralité  de cas, des interrogations nous viennent  à l’esprit :Entre tous ces occupants, à qui doit légalement profiter la prescription acquisitive ? Les anciens propriétaires ont-ils encore droit à leurs terres malgré un si long temps d’abandon indépendant de leur volonté ? Quel mécanismes juridiques envisageables pour solder cette situation confuse ?

1.Situation jurisprudentielle : analyse critique des controverses

Le juge saisi du contentieux foncier l’a jugé de sa façon ou interprété la loi selon son entendement  ce qui a généré des controverses juridiques comme nous allons le voir ci-après.

11.Jugements où le juge rejette la prescription trentenaire

Certains juges ont tranché  le contentieux foncier en tenant en compte le temps écoulé entre l’abandon de ces terres suite aux troubles de 1959 et  le retour en 1994. En reconnaissant la prescription trentenaire ils apportent une exception établie par la novelle loi foncière où la seule acquisition possible est celle opérée par l’Etat.  En se basant sur ces faits ils appliquaient les dispositions de l’article 72 de la loi organique nº 08/2005 du 14/07/2005 portant régime foncier au Rwanda aux termes duquel « ceux qui possèdent les propriétés foncières d’autrui, c’est à dire les bénéficiaires des droits d’usage des terres et des habitations se trouvant sur ces propriétés, ne peuvent pas en disposer définitivement pour cause d’extinction quel que soit le temps écoulé. Ces propriétés rentrent dans le domaine privé de l’Etat. Il n’y a aucune prescription entre les membres d’une même famille. Lorsqu’une personne disparue est retrouvée, même si sa disparition date de très longtemps, elle peut réclamer ses droits selon les dispositions du Code civil relatives à la famille ».  

1.2.Cas où le juge reconnaît la prescription 

Dans une affaire où le demandeur est un refugié de 1959, le tribunal reconnait la prescription acquisitive en faveur des présents occupants et la prescription extinctive en défaveur du demandeur.

1.2.1.Cas où le juge veut preuve de la propriété 

Le juge saisi du cas d’un fils d’un ancien refugié rwandais d’avant 1959, tient à vérifier si réellement ce dernier a fui en cette année après avoir laissé ses terres aux persécuteurs de l’époque ou s’il avait vendu celles-ci aux présents acquéreurs. A lire in extenso le jugement on remarque que le juge lui remettrait ses terres s’il parvient à prouver qu’il ne les leur avait pas vendu. L’affaire se solde par la perte de la cause du fait que le père du demandeur ancien sous-chef déchu avait préféré tout vendre en 1957 et s’installer au Burundi.

1.2.2.Cas exigeant l’appropriation par l’Etat

Un autre cas veut que le nouvel acquéreur présente la preuve comme quoi c’est le pouvoir en place qui lui a accordée la parcelle après la fuite des occupants faute de quoi il perd la cause pour appropriation de la chose d’autrui malgré que les trente se sont écoulés sans réclamation.

2.Analyse critique

A lire avec circonspection ces différents jugements rendus tous dans le cadre du contentieux foncier, le constat général reste que ce domaine reste controversée à telle enseigne que les juges ne voient pas de la même façon le problème de prescription trentenaire. Faudra-t-il laisser les occupants illégaux exploiter les terres alors que les nus propriétaires sont revenus et que tout le monde sait bien que cet endroit leur appartenait ? Que faire face aux occupants qui se disent en avoir bénéficié de par la décision de l’Etat et disposent des pièces ad hoc ? Quel est le vrai sens de l’article 70 ? Quelle innovation apportée par le prescrit de l’article 71 de la Loi organique nº 08/2005 du 14/07/2005 portant régime foncier au Rwanda quant aux conditions de se prévaloir  de la prescription acquisitive ? 

2.1.Une disposition qui viole le droit commun de la prescription acquisitive

En droit de la prescription, pour se prévaloir de ce droit une série de conditions sont requises .La principale exigence est la possession du bien. La possession est l’exercice d’une maîtrise de fait sur un bien sans qu’il importe que cette maîtrise de fait corresponde ou ne corresponde pas à un droit. C’est en droit romain qu’est apparue la notion de possession, qui s’est distinguée de la propriété. Pour les juristes classiques, la possession n’est plus seulement une maîtrise de fait. Elle est également l’intention d’avoir la chose pour soi, c’est-à-dire de bénéficier des avantages reconnus par le droit à cette qualité de possesseur. La possession cesse avec la disparition de la chose ou de celle du possesseur lui-même. La possession étant en effet strictement personnelle, elle ne se transmet pas aux héritiers. Le possesseur se comporte comme le titulaire d’un droit réel sans qu’importe de savoir si ce droit réel existe ou pas. Dans la majeure partie des cas, le fait coïncide avec le droit: le possesseur est généralement le propriétaire. La possession est constituée d’un élément matériel, le corpus (accomplissement d’actes matériels sur la chose) et d’un élément psychologique, l’animus domini (s’affirmer comme le propriétaire). Elle permet d’acquérir le droit de propriété.

A considérer la doctrine développée  sur la possession qui est finalement le fait de s’être comporté comme propriétaire d’un bien  de façon continuelle, ininterrompue, le législateur rwandais de 2005 a dénaturé le sens juridique de la prescription acquisitive car le droit commun de celle-ci ne requiert pas la preuve admissible de l’acquisition, l’essentiel étant de se retrouver maitre de la chose en l’absence du propriétaire de façon permanente jusqu’à l’écoulement d’un certain délai. Dans cet entendement, les populations qui ont occupé ces terres durant les trente ans sont en droit de les garder en vertu de la prescription trentenaire même si l’Etat ne les a pas officiellement accordées. La doctrine est du même avis en effet : la prescription acquisitive ne porte que sur des droits réels, et ne concerne ni les droits de créance, ni les universalités juridiques ou de fait telles que l’hérédité, le patrimoine, ou encore le fonds de commerce. Il faut d’abord qu’il y ait possession: la Cour d’appel a précisé à cet égard «qu’il ne peut y avoir prescription acquisitive sans possession: elle doit comporter deux éléments: l’un matériel, l’autre intentionnel. La possession s’acquiert par la mainmise sur une chose, inspirée par la volonté d’exercer sur elle un droit». 

2.2.Un droit non reconnu aux possesseurs pour autrui  

Le droit commun de la prescription acquisitive ne profite aux gens qui prétendent avoir avoir occupe les d’autrui tout en reconnaissant que les propriétaires les leur ont confiées  pour les récupérer de retour. Ici l’élément intentionnel de la propriété manque à savoir l’animus domini. Ainsi, les occupants des terres qui avaient convenu avec les anciens propriétaires de les gérer pour eux durant l’exil avec l’engagement de les remettre à leur éventuel retour sine die donc sans précision de temps. Par conséquent, ils avaient la pure obligation de remettre la chose d’autrui sans devoir les entraîner devant la justice.  La possession doit présenter certains caractères : la possession ne doit pas être précaire. L’article 2236 du code civil français dispose en effet que ceux qui possèdent pour autrui ne prescrivent jamais : elle doit être continue, non interrompue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire.

2.3.Insécurité foncière et conséquences sociales et économiques 

Les sources de l’insécurité foncière proviennent d’une part du fait que la loi, dont les fondements en ce qui concerne la réinstallation des réfugiés et rapatrié sont énoncés dans les Accords d’Arusha, n’est pas appliquée, principalement parce que l’Etat ne dispose pas de capacités (en terre et en logement) pour assurer les moyens de subsistance minimum à la population en leur garantissant l’accès et l’occupation des terres. Lorsque les mesures gouvernementales et les lois ne sont pas appliquées, ou mal appliquées, ou en partie seulement, cette situation peut générer des incertitudes liées à l’accès foncier, des sentiments d’insécurité, des appropriations et expropriations abusives (selon le principe de celui qui parvient à s’imposer, quel qu’il soit), des situations perçues comme injustes, des tensions, des violences et des conflits qui, s’ils ne sont pas résolus de manière claire et précise, favorisent un climat d’impunité. Des tensions foncières et sociales pourraient être renforcées dans certaines régions par une rareté relative des terres, par une faible production agricole et un manque d’opportunités en dehors de l’agriculture. 

Par ailleurs, les Accords d’Arusha visaient à protéger l’accès foncier des récents occupants, sachant que les terres principalement quittées en 1959 et en 1973, avaient été redistribuées et occupées par des migrants. Ils sont défavorables à ces derniers qui ne retrouveront ni l’étendue de leurs droits ni les terres qu’ils occupaient au moment de leur départ. Or, ceux-ci, estimés actuellement à 800.000 constituent une force politique relativement importante pour le gouvernement actuel et pourraient réclamer d’autres types de droits et d’autres terres que ceux accordés selon les Accords d’Arusha. Cet aspect pourrait élucider l’aval tacite du gouvernement face aux partages et aux redistributions de terres par les bourgmestres des préfectures de l’Est du pays où la question d’accès foncier se pose de manière plus aiguë étant donné l’ampleur des vagues de réfugiés (anciens et nouveaux) qui ont s’y sont (ré)installés mais, en retour, cet aspect pourrait également faire craindre les occupants prioritaires d’autres mesures qui leur enlèverait entièrement ou en partie leurs droits d’accès foncier (crainte légitime justifiée dans le cadre de la réforme foncière). 

3.Mécanismes proposés pour une nouvelle  réforme foncière

3.1. Harmonisation du droit de la prescription trentenaire en matière foncière 

Le législateur devrait trancher la question en adoptant de lege ferenda l’option du droit commun de la prescription trentenaire : l’acquisition fondée sur la position animo domini serait seule considérée comme condition pour rester propriétaire en vertu du principe de la prescription acquisitive/extinctive sur base des raisons que nous avons relevées supra. Par ailleurs il y a lieu que l’appareil judiciaire rwandais assure cette harmonisation du droit foncier sans devoir passer par le législateur notamment en officialisant l’interprétation qu’il faut suivre.

3.2. Principes d’accès foncier établis par les Accords d’Arusha

 Les Accords d’Arusha accordent pour une partie des réfugiés des terres nouvelles dans une partie du Nord-Est du Rwanda réservé au Parc National et laissent la question de relogement et réintégration à l’Etat pour l’autre partie. Une réforme foncière est en cours d’élaboration et est menée par le Ministère de l’Agriculture et de l’élevage. Mais, une fois de plus, force est de constater que ces principes émanant de l’Etat ne sont pas appliqués de manière stricte et précise et qu’ils ont comme conséquences de générer une insécurité foncière et sociale. Face à cette situation revient la question de la stratégie “cachée”du gouvernement rwandais, non explicitement exprimée de la part de celui-ci (et fortement crainte par les occupants fonciers d’avant 1994) et qui pourrait, poussé par les revendications foncières des “anciens” réfugiés par lesquels il est porté, être tenté d’utiliser les arguments de nécessité économiques de la réforme foncière pour procéder à une redistribution complète des terres. Sans politique globale de développement, elle ne résoudra pas la question de la pression foncière croissante à laquelle le Rwanda est confronté. 

Les Accords d’Arusha visent principalement à régir l’accès foncier aux réfugiés, déplacés et rapatriés. Ils reconnaissent un droit d’occupation prioritaire des terres au rapatrié qui a quitté ses terres depuis 10 années au plus, mais, quant aux «[…] réfugiés qui ont quitté le pays il y a plus de 10 ans, [ils] ne devraient pas réclamer leur propriété qui ont été occupées par d’autres individus» (article 4, alinéa 2 du protocole d’Accord du 9 juin 1993 sur le rapatriement des réfugiés rwandais et la réinstallation des personnes déplacées). Pour ces derniers, l’Etat est responsable de leur accorder d’autres terres: «pour l’installation des rapatriés, le Gouvernement rwandais devra disponibiliser les terres non occupées aujourd’hui par les particuliers». 

3.3. Principes fondamentaux 

Les objectifs de cette réforme foncière ne diffère pas beaucoup des précédentes: il s’agit de trouver comment résoudre le dualisme existant entre droit écrit et coutume et la pluralité des principes coutumiers d’accès pour permettre une gestion efficace des terres et une sécurisation des droits fonciers, mais également permettre à l’Etat de mettre en place une stratégie de développement agricole pour parvenir à la sécurité alimentaire. Mais, Barrière propose de procéder d’une manière différente: constatant que le droit écrit importé n’est pas légitimé, il propose de partir des réalités, dynamiques et des pratiques locales et de passer d’une situation de droits oraux vers un droit écrit: certaines pratiques coutumières seraient légalisées et deviendraient peu à peu une référence juridique. L’auteur innove à partir des systèmes coutumiers, ubukonde et isambu-igikingi. 

Selon Barrière, les systèmes fonciers “traditionnels” ubukonde et isambu-igikingi se caratérisent par une emprise du pouvoir politique sur la terre (du chef de lignage défricheur umukonde ou du mwami): l’autorité politique concède des droits d’usage à des individus et les positionne dans une relation d’allégeance; en échange des droits concédés, les individus ont des devoirs et obligations (prestations, corvées, etc.) envers l’autorité politique et des devoirs relatifs à l’exploitation des terres et en cas de désobéissance ou encore déshérence ou d’abandon des terres, l’autorité politique se réserve le droit de reprendre la terre et de l’affecter à quelqu’un d’autre (tant sous le système ubukonde que le système isambu). Les individus ne peuvent donc disposer de manière absolue et exclusive (c’est-à-dire également du droit d’aliéner) les terres qu’ils occupent, ce qui caractérise le droit de propriété privée. 

CONCLUSION

L’histoire foncière rwandaise a montré que les processus d’exclusion générés au sein des différents systèmes de gestion foncière avaient crée des conflits, des violences et de fortes tensions sociales de la part des exclus qui se retrouvaient sans moyen de subsistance. Dès lors, sans politique de développement globale de l’ensemble de l’économie rwandaise, le risque encouru est grand d’accentuer encore davantage les tensions foncières actuelles et alimenter davantage encore le cycle de violence. La question foncière dépasse largement le cadre strictement agricole et économique: elle est liée au développement des autres secteurs de l’économie et au fonctionnement d’autres institutions de la société rwandaise. Les lois interprétant de façon biaisée les règles universelles régissant la prescription ostensiblement frisent de la politique partisane et devraient être abrogées si non ignorées par les juges.

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1 Art 3 de la loi foncier 

2 Article 20 de la loi sur le régime foncier.

3 Article 70 de la loi sur le régime foncier

4 Jugement RCA n°0627/R/09/TGI/RBV rendu par le tribunal de Grande Instance de Rubavu  en date du 23/11/2009

5 Loi organique nº 08/2005 du 14/07/2005 portant régime foncier au Rwanda (J.O. nº18 du 15/09/2005)

6 Jugement RC n°0126/R/09/TB/NYBA rendu par le tribunal de base Nyamyumba en date du 26/11/2007

7 Jugement RC n°242/R/09/TB/Mgb rendu par le tribunal de Mugombwa en date du 26/12/2009

8 Jugement RCA 0083 /06/TGI/NYGE rendu par le Tribunal de Grande Instance de NYARUGENGE en date du 26/11/2007

9Jean-Jacques HYEST, Hugues PORTELLI et Richard YUNG, Pour un droit moderne de la prescription, Légifrance consulté le 10/05/2010

10 Cour 6 mai 1998, Pas. XXXI, 37.

11 HOEFFER La mutation du régime foncier in Cahiers d’urbanisme et d’aménagement du territoire, nº63-64.

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