By The Rwandan Lawyer
Introduction
Un webinaire sur l’impact de la pandémie de COVID-19 sur le constitutionnalisme et l’état de droit en Afrique de l’Est a eu lieu le 11 juin 2020. Les participants comprenaient une sélection de panélistes invités et de personnalités de la Commission de l’Union africaine (CUA), de l’Institut international pour la Démocratie et assistance électorale (International IDEA) et d’autres experts de la région de l’Afrique de l’Est. La session était guidée par un programme (annexe A) et une note conceptuelle (annexe B). Le webinaire a été organisé dans le cadre d’une série d’engagements sur l’impact de COVID-19 sur la gouvernance et la démocratie en Afrique. Le webinaire s’est déroulé dans un contexte où le virus a fait des ravages sur la vie et les moyens de subsistance des personnes en Afrique. Les mesures nationales de lutte contre le virus ont influencé l’organisation des élections nationales et la trajectoire globale de la gouvernance de certains pays de la région. Alors que les effets sur les élections sont visibles et ont été reconnus, les implications de COVID-19 sur le constitutionnalisme et l’état de droit sont moins prononcées. Il est donc devenu impératif pour International IDEA d’organiser un événement en partenariat avec le Département des affaires politiques de la CUA sur le thème de l’impact de la crise du COVID-19 sur le constitutionnalisme et l’état de droit en Afrique de l’Est.
Etat de la question
Les pays d’Afrique de l’Est (Burundi, Éthiopie, Kenya, Rwanda, Tanzanie et Ouganda) ont adopté une série de mesures d’urgence dans le cadre de leurs réponses nationales à la crise du COVID-19. Les mesures introduites vont de la fermeture des institutions, des politiques d’isolement et de quarantaine, des contrôles sanitaires dans les aéroports et aux postes frontaliers, des suspensions de vols internationaux, des restrictions de voyage intérieur, des limites aux rassemblements publics, la fermeture des services publics et le déploiement militaire. Compte tenu de l’éventail des actions introduites et imposées, il n’y a eu qu’une réflexion limitée sur les implications de ces mesures sur l’état de droit et le constitutionnalisme. Le webinaire reposait sur deux prémisses globales : premièrement, la nécessité de considérer le constitutionnalisme et l’état de droit en termes de leurs objectifs ultimes, qui incluent une garantie de respect des droits et libertés fondamentaux des citoyens dans des circonstances tant ordinaires qu’extraordinaires ; deuxièmement, l’impératif de reconnaître la nécessité d’une perspective holistique qui se concentre non seulement sur les droits civils et politiques, mais aussi sur les droits économiques et sociaux des citoyens dans le contexte de la crise du COVID-19.
Étant donné que les mesures et les actions connexes se sont déroulées différemment dans chaque pays, il n’est pas facile de brosser un seul tableau de la région. L’inquiétude que les réponses au virus aient eu un impact sur la gouvernance reste un fil conducteur. Bien qu’il existe de nombreuses particularités et différences, le webinaire et ce rapport de synthèse offrent une perspective générale sur l’impact de COVID-19 sur la gouvernance et le développement dans la région en général. Tout le contenu de ce rapport a été tiré directement des commentaires et des discussions qui ont eu lieu pendant le webinaire.
L’impact des mesures COVID-19 sur le constitutionnalisme et l’état de droit
Il est essentiel de comprendre que l’Afrique de l’Est et d’autres parties du continent africain étaient confrontées à une crise générale de gouvernance avant même le début de la pandémie de COVID-19. Cette crise se manifeste sous différentes formes, notamment à travers une propension à amender les constitutions, le rétrécissement des espaces politiques et les attaques contre la société civile et les médias. La pandémie a mis au premier plan les défis de gouvernance existants de manière très directe et a simultanément produit de nouveaux défis
Depuis que le premier cas d’infection a été identifié dans un pays africain en février 2020, plus de 6 000 personnes sont décédées sur le continent à cause du virus. Il y a maintenant plus de 400 000 cas confirmés en Afrique, et les gouvernements des pays africains ont réagi de diverses manières pour faire face à la pandémie. Le virus a eu un impact perceptible sur les droits humains et les libertés publiques. De nombreux gouvernements sont également aux prises avec l’organisation des élections. Alors que la propagation du COVID-19 reste incertaine, la situation dans la région est très dynamique et nécessite donc un engagement et une réflexion constants sur ce qui se déroule politiquement, socialement et économiquement. Alors que certaines tendances sont préoccupantes, car elles ont un impact négatif sur la gouvernance, une perspective globale suggère un besoin de s’engager avec la réalité à la fois d’une manière appréciative et avec un certain niveau de vigilance concernant l’autoritarisme rampant qui peut émaner d’un empressement excessif à imposer des mesures particulières pour sauvegarder les populations.
Mesures juridiques et constitutionnalisme
Les gouvernements d’Afrique de l’Est ont principalement utilisé des mesures législatives et des actions exécutives connexes pour faire face à la crise sanitaire.
Il y a eu une réticence à utiliser l’autorité constitutionnelle pour déclarer des états d’urgence, car ceux-ci impliquent souvent vraisemblablement des niveaux plus élevés de contrôle parlementaire. Même avec de telles approches centrées sur le législatif et l’exécutif, il reste à craindre qu’il puisse y avoir un élan vers la modification des constitutions pendant cette crise et que la nécessité de répondre à COVID-19 puisse être utilisée comme excuse pour des changements. Une analyse des dispositions légales et des constitutions existantes dans la région suggère qu’il y a amplement d’espace pour les gouvernements pour introduire et mettre en œuvre des mesures d’urgence sans avoir à recourir à des amendements constitutionnels. Il y a peu de raisons justifiables d’amender les constitutions ou même de suspendre certains aspects des dispositions connexes. On craint néanmoins dans la région de l’Afrique de l’Est que certains gouvernements et élites politiques puissent utiliser la situation pour contrer l’opposition et modifier les règles pour assurer leur propre position politique.
Alors que certains pays en dehors de la région de l’Afrique de l’Est, comme l’Éthiopie, ont utilisé des mesures constitutionnelles pour déclarer l’état d’urgence, les pays d’Afrique de l’Est, comme le Kenya et l’Ouganda, ont eu recours à la législation directe et aux décrets. Des décrets exécutifs ont été utilisés, par exemple, pour ordonner une augmentation du nombre de lits dans les hôpitaux sous contrôle sous-régional et pour imposer certaines restrictions aux niveaux inférieurs de gouvernement. Il existe des exemples dans la région de la manière dont les pays recherchent un équilibre entre la responsabilité et les actions de l’exécutif. Cette approche nécessite d’équilibrer soigneusement le désir d’agir avec les réalités d’assurer une surveillance appropriée
Compte tenu de l’histoire politique chargée et difficile dans certains pays, il existe un soupçon plus large que COVID-19 sera utilisé comme excuse pour introduire des mesures visant à supprimer la contestation politique pendant les élections. Établir des liens directs entre les actions des autorités exécutives et les processus politiques est néanmoins difficile. Il a été soutenu que le seul canal pour gérer les mesures juridiques et les actions connexes passe par une meilleure surveillance civile et une plus grande transparence. Il est souvent facile de confondre les problèmes pendant une crise, mais il est essentiel de conserver un certain degré de surveillance et d’engagement pour éviter une baisse de la responsabilité. On craint que les canaux constitutionnels ne soient pas utilisés efficacement et que cela puisse conduire à la création d’institutions parallèles. Une telle approche pourrait saper le système de gouvernance global et le constitutionnalisme à long terme. Les pays ont généralement du mal à établir des voies juridiques pour répondre à la crise, ce qui expose certains des défis contenus dans les cadres existants. En conséquence, la crise pourrait amener une réflexion approfondie sur les mesures constitutionnelles et législatives qui doivent être introduites pour faire face à une crise nouvelle et similaire à l’avenir.
Responsabilité et contrôle
De nombreux pays de la région ont choisi d’utiliser les mesures législatives et exécutives existantes pour faire face à la crise. Ces mesures d’urgence ont généralement limité le rôle du parlement et ont donc permis de réduire les niveaux de contrôle de l’utilisation des ressources publiques. Bien que certaines de ces mesures soient compréhensibles et se rapportent à la nécessité immédiate d’agir, il semble y avoir une réticence générale à un contrôle parlementaire plus substantiel. L’abaissement des exigences de responsabilité crée un élan pour éviter la surveillance et des formes plus approfondies de contrôle public. L’utilisation de l’autorité pour déclarer l’état d’urgence, en tant que réponse légale, servirait généralement à inviter la participation du parlement et donc à forcer les gouvernements à partager le pouvoir. Cependant, avec des mesures législatives et exécutives directes, le rôle du parlement est affaibli. Dans certains pays, les décrets exécutifs sont contestés devant les tribunaux, car de tels décrets doivent être introduits de manière légitime et conforme à l’état de droit. Cette évolution est généralement positive mais est souvent limitée par les faiblesses résultant des mesures de distanciation sociale, telles que la réticence des tribunaux à rester ouverts et accessibles.
Il est vital de réfléchir aux mesures juridiques en place pour empêcher un glissement vers l’autoritarisme dans la région. Il a été noté qu’il existe certains droits non transférables en vertu de la constitution dans certains pays de la région. Ces droits sont également garantis par des instruments internationaux pertinents. Alors que les situations d’urgence autorisent un seuil inférieur pour les droits de l’homme, il est encore possible de revoir ces actions. Même dans le cadre de mesures d’urgence, les mesures prises sont toujours soumises à un contrôle juridictionnel et doivent donc être justifiables. Il existe des mécanismes intégrés pour faciliter un certain niveau de contrôle de la part du parlement, de la justice et d’autres acteurs de la société. Au Kenya, par exemple, certaines des mesures introduites par décrets ont été contestées par le biais de la procédure judiciaire. Pour apprécier pleinement le rôle de chacun des acteurs impliqués dans les processus de surveillance, il est souvent essentiel de distinguer clairement l’exercice du pouvoir (c’est-à-dire, faire la distinction entre la manière dont l’autorité doit être utilisée et la manière dont l’autorité doit être utilisée en cas d’urgence). Les garanties sont fondamentales pour garantir les droits en cas d’urgence.
Il existe une inquiétude générale quant au fait que les élites politiques pourraient utiliser la situation actuelle pour gérer l’opposition et modifier le cadre juridique. Étant donné que la situation du COVID-19 est dynamique, il est très difficile de tirer des conclusions quant à savoir si le pouvoir politique est utilisé pour lutter contre le virus ou à d’autres fins. Par exemple, certains pays soupçonnent beaucoup que le virus sera utilisé comme une opportunité de modifier la constitution. Néanmoins, il est difficile d’établir la relation entre des actions exécutives spécifiques et des processus politiques. La seule façon de gérer efficacement ce défi consiste à améliorer la surveillance civile et à accroître la transparence. Il est possible que le virus se propage davantage et par vagues et oblige donc les pays à passer à différentes étapes de verrouillage. La conséquence probable de cela est que de nombreux pays commenceraient à créer des structures de gouvernance parallèles. Celles-ci serviraient à affaiblir les tribunaux et le parlement et donc à s’éloigner des procédures de gouvernance existantes. La création de structures parallèles reste un sujet de préoccupation, car de telles structures pourraient bien servir à saper l’autorité formelle des structures établies par les constitutions. L’incapacité des parlements et des tribunaux à continuer de travailler a souvent eu de graves conséquences, car cela limite le contrôle du gouvernement pendant une période difficile d’action et d’autorité publiques concertées.
Respect des droits humains
Les sentiments de désespoir et la peur du virus dans la population en général ont créé une situation initiale où de nombreux membres de la Communauté d’Afrique de l’Est étaient prêts à faire confiance au gouvernement. La pandémie a servi à mériter une réponse aussi raisonnable et a donc créé le sentiment qu’il faut faire confiance au gouvernement pour mettre en œuvre des mesures extraordinaires. À bien des égards, les gouvernements de pays comme le Kenya et l’Ouganda ont fait un long chemin pour répondre aux défis de santé difficiles auxquels ils sont confrontés. Cependant, la terminologie et le langage utilisés par ces gouvernements ont rapidement évolué vers une approche de type militaire. Si nombre de leurs réponses semblaient rationnelles, il n’est pas certain qu’elles aient été fondées sur les cadres normatifs des pays d’Afrique de l’Est. Le bilan des droits humains dans la région était déjà considéré comme problématique avant l’apparition du virus. De nombreux pays n’ont pas mis en œuvre ou même reconnu les décisions de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples à Arusha, en Tanzanie. Il existe une réticence générale de la part des gouvernements à mettre en œuvre les décisions de la Cour ou à considérer les droits de l’homme comme un pilier essentiel de l’intégration régionale. Alors que la plupart des gouvernements proclament les droits de l’homme dans des documents officiels, la pratique est souvent très différente des politiques articulées. L’apparition du virus a donc servi à ajouter une autre couche de complexité à une situation déjà stressante.
L’un des défis très visibles avec les mesures introduites est que certaines des mesures adoptées pour lutter contre le COVID-19 sont discriminatoires et, par conséquent, ouvertes à des abus potentiels. A titre d’illustration, certaines parties du Kenya et de l’Ouganda ont adopté des mesures plus restrictives que dans d’autres parties du pays. Un niveau similaire de discrimination est apparu autour des voyages internationaux et interrégionaux. La coercition exercée par la police et l’utilisation de personnel militaire pour faire respecter les restrictions sont liées aux préoccupations relatives à la discrimination. Dans le cas du Kenya et de l’Ouganda, cette réalité a incité les présidents des deux pays à faire appel aux forces de sécurité pour qu’elles usent moins de violence. En général, les États ont fait preuve d’un recours à la coercition pour appliquer des mesures à court terme. Les mesures de confinement et d’autres actions liées à la libre circulation des personnes ont fait craindre que les gouvernements ne soient pas sensibles aux réalités et aux besoins locaux. Les opérations policières et militaires sont souvent fortes et ne reconnaissent pas que les droits des personnes doivent être respectés. Peu de dialogue a eu lieu sur la façon dont les droits sont protégés pendant une période de crise ou sur les mesures qui doivent être mises en place pour garantir que toutes les actions sont légitimes et soumis à une certaine forme de surveillance.
Engagement État-société
En général, il existe une perspective globale selon laquelle les gouvernements de la région doivent s’engager dans une consultation plus large à mesure qu’ils introduisent des mesures de verrouillage d’urgence et des actions connexes.
Les approches trop sécuritaires adoptées par les gouvernements de la région ont généralement présenté des défis pour la société civile et les acteurs progressistes. Les gouvernements sont perçus comme devant souvent recourir à des stratégies violentes et coercitives parce qu’on ne peut pas faire confiance aux gens pour agir correctement. La réalité, cependant, suggère que les gens n’ont souvent pas accès aux informations techniques ou sont incapables de contacter les représentants du gouvernement pour obtenir les conseils dont ils ont besoin afin de prendre des mesures d’autocorrection. Les gouvernements ne parviennent souvent pas à fournir suffisamment de conseils techniques qui aideraient les gens à accepter des mesures de manière volontaire. L’approche axée sur la sécurité a détourné l’attention d’autres actions plus positives qui pourraient être prises pour éduquer les gens sur la justification de fond de mesures spécifiques. La logique globale de la coercition pour garantir le respect a été réaffirmée en raison de l’approche sécuritaire dominante de la crise. Bon nombre des règles imposées suggèrent que les gouvernements ne font pas confiance aux gens ou à leur capacité à adopter un comportement rationnel en cas d’urgence. Une attention limitée a été accordée à la valeur de la communication et de l’engagement avec les médias dans la région. Des formes directes de communication et d’accès à l’information peuvent servir à encourager les gens à prendre volontairement des mesures positives et donc à limiter le besoin de formes d’engagement plus coercitives.
Conclusion
Hélas, des mesures plus actives pour garantir l’adhésion des personnes aideraient à autonomiser les communautés et à mieux apprécier les actions visant à protéger les personnes. Cependant, il y a une préoccupation croissante dans la région concernant la désinformation ou la propagation d’approches de lutte contre le virus qui ne sont pas informées par la science. Certains membres du gouvernement suggèrent l’utilisation de services religieux pour lutter contre l’infection, ce qui n’est peut-être pas éthique, ni conforme au besoin de distanciation sociale pour empêcher une nouvelle propagation. Les preuves provenant de certaines régions en dehors de l’Afrique de l’Est suggèrent que les communautés locales sont bien mieux à même d’imposer des mesures pour se protéger, et donc les gouvernements devraient tirer des leçons de ces mesures au niveau communautaire. Le niveau de résilience sociale est souvent élevé et doit être compris.
