Par The Rwandan Lawyer
Le 23 juin 2021, le Sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) a approuvé le déploiement d’une force militaire à Cabo Delgado pour soutenir la lutte du Mozambique contre l’extrémisme violent dans la province. L’approbation du déploiement, appelée Mission de la Force en attente de la SADC au Mozambique, était une réponse tardive mais surprenante du bloc à une situation de plus en plus volatile. La violence à Cabo Delgado approche de sa quatrième année maintenant, a fait plus de 3 000 morts et a déplacé plus de 700 000 personnes à l’intérieur du pays.
Le déploiement de la SADC semble être basé sur le consentement du gouvernement mozambicain. Cependant, ce qui complique les choses, c’est qu’avant même que la SADC ne puisse se déployer, le Rwanda a déjà envoyé quelque 1 000 soldats dans la province à la demande du Mozambique.
Le déploiement de troupes rwandaises avant le déploiement de la SADC a en soi suscité des controverses. Des récits divergents ont depuis été prononcés dans la région. L’opposition officielle du Mozambique, la Renamo, s’est immédiatement opposée au déploiement rwandais, affirmant qu’il était illégal dans la mesure où le Parlement n’en était pas informé. Le Rwanda National Congress (RNC), un parti politique en exil, a exprimé sa « préoccupation » que le déploiement rwandais ait eu lieu « avant » le déploiement de la SADC. Il a ajouté que le Rwanda n’est pas membre de la SADC et qu’il » prétend avoir été invité par le gouvernement mozambicain « . Le RNC pense également que le déploiement rwandais » outrepasse » les dispositions de la SADC.
Alors que les déploiements de la SADC et du Rwanda semblent avoir été entrepris en pleine conformité avec le droit international réglementant l’usage de la force ; il existe une certaine incertitude quant à savoir si le droit des traités de la SADC permet un tel événement. Quelques jours avant le déploiement prévu de la SADC, le ministre sud-africain de la Défense et des Anciens combattants a indiqué qu’il était « malheureux » que le Rwanda ait déployé ses troupes avant la SADC, car il était prévu que le Rwanda se serait déployé « en soutien au Mozambique dans le cadre d’un mandat qui a été donné par la SADC… » Le ministre a toutefois concédé que le déploiement rwandais était un accord bilatéral entre lui et le Mozambique, et que la SADC n’avait aucun contrôle sur cette décision.
Le président Filipe Nyusi a cependant annoncé publiquement que la SADC avait approuvé le déploiement du Rwanda ; malgré le fait que le secrétaire exécutif de la SADC a déclaré qu’il était « malheureux » que le Mozambique n’ait pas officiellement informé la SADC du déploiement du Rwanda. Ces affirmations entraînent naturellement un besoin de clarifier à la fois les bases juridiques plus larges des déploiements simultanés et leur conformité avec le droit des traités de la SADC.
Le déploiement de la SADC : basé sur le consentement
Sans surprise, une base juridique pour le déploiement de la SADC n’a pas encore été formulée. D’après le contexte cependant, il semble être basé sur un déploiement autorisé par la SADC soutenu par le consentement mozambicain. Ce qui reste incertain, c’est si le Mozambique a officiellement demandé l’assistance militaire ou s’il a consenti au déploiement proposé par la SADC. Néanmoins, le président Nyusi a, quoique prudemment, salué le déploiement tout en soulignant que l’opération militaire sera dirigée par le Mozambique.
Le Président Nyusi est l’actuel Président de la SADC et était présent lors du Sommet extraordinaire du 23 juin lorsque le déploiement a été autorisé. C’est une forte indication que le déploiement de la SADC est basé sur le consentement du gouvernement mozambicain. Cela est également confirmé par le fait que la SADC a depuis écrit au Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) pour l’informer du déploiement qu’elle qualifie de « réponse régionale aux activités terroristes au Mozambique ». Dans cette optique, le Secrétariat exécutif de la SADC Dr Stergomena Tax a déclaré que :« Conformément au Protocole de la SADC sur la coopération en matière de politique, de défense et de sécurité, et en reconnaissance du principe de subsidiarité tel qu’énoncé dans la Charte des Nations Unies, Chapitre VIII, Arrangements régionaux, Article 52, je souhaite, au nom de la SADC pour informer le Conseil de sécurité des Nations Unies du le déploiement de la SADC.’
La référence à la fois au Protocole de la SADC sur la coopération en matière de politique, de défense et de sécurité (Protocole de la SADC) et à la Charte des Nations Unies (si précisément qu’elle mentionne l’article 52) est significative. Il suggère que le déploiement de la SADC n’entre pas dans le champ d’application de l’action régionale d’application de l’article 53 de la Charte des Nations Unies ; le déploiement n’est donc pas pris contre le consentement de l’Etat. En outre, il exclut également une base pour une action coercitive régionale en vertu de l’article 11, paragraphe 3, de son propre protocole – qui prévoit « une action coercitive uniquement en dernier ressort et, conformément à l’article 53 de la Charte avec l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies.» En combinaison, le fait que le CSNU soit seulement «informé» du déploiement, plutôt que de chercher à obtenir son autorisation, suggère que le déploiement est fondé sur le consentement.
Le déploiement rwandais : demande d’assistance militaire
Six jours avant le début du déploiement de la SADC, le 9 juillet 2021, le Rwanda a annoncé qu’il déployait des troupes à Cabo Delgado. Une déclaration publiée par le gouvernement se lit comme suit :
« Le gouvernement du Rwanda, à la demande du gouvernement du Mozambique, commencera aujourd’hui le déploiement d’un contingent de 1 000 personnes des Forces de défense du Rwanda (RDF) et de la Police nationale du Rwanda (RNP) dans la province de Cabo Delgado, au Mozambique, qui est actuellement touché par le terrorisme et l’insécurité.
La déclaration indique également que le déploiement est basé sur des accords entre les deux pays signés en 2018. Cela suggère que le déploiement est basé sur un accord de coopération en matière de sécurité mutuelle déjà existant qui a été conclu avant que la SADC n’ait formellement pris la décision de se déployer. Cependant, il est peu probable que l’accord prévoie des conditions de déploiement sans exiger une demande d’assistance ad hoc formelle. Le fait que la demande ad hoc était présentée dans le contexte actuel est apparemment reconnu dans la déclaration elle-même.
Bien que la déclaration note également que le déploiement est fondé, entre autres, sur l’engagement du Rwanda envers la doctrine de la responsabilité de protéger (R2P), il ne fait aucun doute que le déploiement est fermement basé principalement sur une demande d’assistance militaire. Il est toutefois peu probable que le contenu précis et les détails de la demande du Mozambique soient rendus publics. Pour la plupart, il y a peu de différends concernant l’autorité du Mozambique à demander une assistance militaire au Rwanda. Le gouvernement du président Nyusi est sans aucun doute l’autorité légitime habilitée à demander une assistance militaire. De plus, malgré de graves accusations de violations des droits humains par, entre autres, les forces armées mozambicaines, cela ne semble pas encore constituer un obstacle à son droit de demander de l’aide.
Déploiements militaires simultanés en tant qu’accords de coopération en matière de sécurité en vertu du droit des traités de la SADC
Deux problèmes semblent cependant se poser dans le contexte actuel. La première est que le Rwanda n’est pas un État partie de la SADC. Cela soulève des questions quant à la mesure dans laquelle le Mozambique a le droit de conclure des accords de sécurité supplémentaires et potentiellement incompatibles avec des États parties non membres de la SADC dans le cadre de ses engagements de sécurité existants de la SADC, en particulier compte tenu de la décision antérieure de la SADC d’autoriser un déploiement militaire.
Deuxièmement, il est intéressant de noter les sentiments du président Nyusi exprimés à ce sujet indiquant que la SADC a approuvé le déploiement du Rwanda au Mozambique; mais aussi de considérer par contre les rapports selon lesquels la SADC est insatisfaite du déploiement rwandais. Une question qui se pose est de savoir si le Mozambique, en tant qu’État souverain, aurait besoin de l’approbation de la SADC pour demander, et finalement recevoir, une assistance militaire d’un État partie non-SADC.
Cette question semble être traitée dans le cadre de l’article 10 du Protocole de la SADC. Reconnaissant que les questions politiques, de défense et de sécurité « transcendent les frontières nationales et régionales », l’article 10(1) prévoit que les accords de coopération entre les États parties à la SADC et les États non membres de la SADC ainsi que d’autres organisations sont acceptés sous certaines conditions. En principe, ces accords ne doivent pas être incompatibles avec les objectifs et autres dispositions du Traité de la SADC et du Protocole de la SADC (art. 10(1)(a)), ne doivent pas imposer d’obligations à un État partie qui n’est pas partie à un tel Accord de coopération (art. 10(1)(b)), et ne doit pas empêcher un État partie de remplir ses obligations en vertu du Traité de la SADC et du Protocole de la SADC (art. 10(1)(c)).
Seuls les accords entre l’Organe de la SADC sur la politique, la défense et la coopération en matière de sécurité – sa principale institution régissant la paix et la sécurité – et un État partie non membre de la SADC, ou entre une autre organisation, doivent être approuvés par le Sommet de la SADC – la plus haute instance décisionnelle institutionnelle. (art. 10(2)).
Sur cette base, il n’y a aucune exigence explicite ou automatique selon laquelle la SADC doit approuver un accord de coopération en matière de sécurité entre un État partie de la SADC et un État partie non-SADC. En l’espèce, on peut se demander si la demande d’assistance (basée sur les accords de 2018) du Mozambique au Rwanda constitue un « accord de coopération » au sens de l’article 10. Si tel est le cas, la demande d’assistance ne devrait pas être contraire à l’article 10, paragraphe 1, points a) à c). Dans sa forme actuelle, la demande d’assistance au Rwanda n’impose aucune obligation à un État partie qui n’y est pas partie (art. 10(1)(b)), et elle ne semble pas empêcher un État partie de s’acquitter de ses obligations en vertu du Traité de la SADC et du Protocole de la SADC (art. 10(1)(c)).
Cependant, on peut se demander si la demande d’assistance peut être incompatible avec les objectifs et les dispositions du Protocole de la SADC (art. 10(1)(a)) dans la mesure où le Sommet de la SADC a déjà pris une décision formelle sur la violence dans le nord du Mozambique et a autorisé un déploiement mandaté pour aider le Mozambique à faire face à sa situation sécuritaire. Cette incohérence ne persisterait vraisemblablement que dans la mesure où les déploiements de la SADC et du Rwanda pourraient être incompatibles.
Cela peut à son tour entraîner des considérations de commandement et de contrôle des déploiements simultanés, des objectifs de mission, des règles d’engagement et des zones géographiques d’opération. Dans la mesure où des incompatibilités surviennent, le déploiement rwandais, s’il doit être considéré comme un accord de coopération en matière de sécurité envisagé à l’article 10, peut potentiellement être considéré comme contraire à l’article 10(1)(a).
Une telle incohérence ne sera cependant probablement réalisée qu’une fois que les détails techniques du déploiement de la SADC auront été décrits. Pour l’instant, si la SADC a effectivement « approuvé » le déploiement, cela suggérerait un certain niveau de coopération entre les deux déploiements et pourrait éviter les incohérences visées à l’article 10, paragraphe 1, point a). À son tour, l’article 10, paragraphe 1, point a), peut tomber dans la mesure où les déploiements simultanés, tous deux « approuvés » par la SADC, fonctionnent en harmonie au Mozambique. Après tout, les deux déploiements visent à aider l’État mozambicain contre les actes d’extrémisme violent à Cabo Delgado et les deux déploiements sont apparemment entrepris avec le plein consentement de l’État mozambicain.
Conclusion
Dans la mesure où cela devrait être mentionné, les objectifs et les dispositions générales du Protocole de la SADC prévoient un cadre de sécurité élaboré dans le cadre des institutions de la SADC. Il y a cependant peu à suggérer que les questions de paix et de sécurité régionales soient laissées exclusivement aux compétences de la SADC et le sommet de cette organisation y avait insisté ; le Protocole prévoyant manifestement des accords de coopération en matière de sécurité qui s’étendent aux États parties non membres de la SADC ne pose aucun problème mais sans recourir au procès d’intention de notre part, le Mozambique semble avoir sous-estimé le potentiel si non l’efficacité militaire des pays membres de la SADC et ce comportement peu recommandable est couvert par le fait que son président est pour le moment chef de l’organisation d’Afrique australe. Par ailleurs, des déploiements simultanés comme celui du Mozambique ne sont pas idéaux d’un point de vue opérationnel et le Mozambique devra en assumer les conséquences au cas où adviennent des disputes au niveau du commandement et des tactiques sur le champ de bataille.
